「千瘡百孔的寵物登記管理辦法」
許你和寵物一個沒有保障的未來！
本文取自
「寵物登記管理辦法」施行與檢討報告
完整版
八十九年六月六日
台灣動物社會研究會
台灣大學獸醫學系 葉力森副教授
前 言
為落實動物保護法，建立國內寵物登記管理制度，進一步控制及管理國內
寵物數量，根本解決流浪動物問題，同時亦保障寵物飼主及其動物的基本權益。
行政院農委會依動物保護法第十九條第三項規定，於八十八年七月
三十一日發佈「寵物登記管理辦法」。明文規定飼主應於寵物出生日起
四個月之內，辦理寵物登記，未辦理者得依動物保護法第三十一條規定
處以罰鍰。
從發佈至今，全國寵物登記總數為448,154隻，僅佔全國家犬的五分
之一（依農委會於88年度所作之全國家犬調查總數210萬隻），亦即目前
只有20.2%的家犬及其飼主已納入「寵物登記管理辦法」的系統。
由於犬隻協尋系統是整個寵物登記管理制度是否取信於民的關鍵。
但：諸如全國晶片規格混亂，與多數掃瞄器不合；登記站登記資料不確實 甚至未登記；多數公立收容所沒有掃瞄器或有掃瞄器卻無人執行判讀及
聯繫飼主的工作……，種種失序的管理使得有植入晶片而走失的犬隻，
被迫長期留置在收容所內，進而感染罹患疾病，甚至枉死等問題。
而未替寵物植入晶片、辦理登記的飼主，也對整個制度失去信心，甚至
懷疑政府落實執法的能力與決心，對違法未登記，政府是否有能力執法
處罰也多抱持著觀望的態度。
另外，由於東亞地區除台灣及日本外，目前均為狂犬病疫區。最近
檢驗單位抽樣檢驗台北、台中及高雄三大都會區犬隻血清，發現家犬
抗體陽性比率僅為42.5%，流浪犬只有38.9%，因而發出狂犬病疫情危機
升高的警訊。而一旦狂犬病病例出現，首當其衝的當然就會是目前仍有
相當數量的街頭流浪犬。而任何大規模的捕捉或撲殺行動，牽涉到的
問題，不僅是人的安全，也涉及社會心理健康，以及國家形象的維護。
對於「寵物」相關產業來說，經濟面的打擊也將難以估計。
雖然台灣四週環海，較高的都會化程度與其它的社會條件，使得病毒
侵入或潛伏的機率，較一般幅員廣闊且陸地連結的國家低；但狂犬病屬
人畜共通傳染疾病，包括人類在內的所有溫血動物都有可能成為傳染
媒介，且兩岸動物走私猖獗，病毒入侵台灣的可能性，可說是防不勝防。
狂犬病的防堵雖屬「事在人為」，但畢竟很難要求100%的有效性。
相形下，若能將狂犬病疫苗注射率提高到科學性的最低門檻80%，
則一方面可補防堵措施之不足或漏洞，二方面也較易透過適當制度或措施
逐步完成。
因此，探討現行「寵物登記管理辦法」及其相關配套措施是否
能真正達到：
1. 建立國內完整寵物登記管理。
2. 有效控制國內寵物數量。
3. 抑制甚至減少流浪動物的數量。
4. 有效掌握、追蹤國內飼養犬隻的狂犬病疫苗
施打率，避免發生狂犬病疫情，造成大量撲殺
動物，使台灣社會整體--包括：人文精神、經濟
，乃至國際聲譽方面受到損耗或負面影響。
實為當務之急。
「寵物登記管理辦法」實施已滿九個月，一年的優惠辦法也將結束。
而針對登記率偏低的問題，農政官員又宣稱已擬妥「動物保護推動方案」
四年計劃，將投入大筆經費於未來四年將登記率提昇至60%。本研究建議
主管機關應先即刻針對目前寵物登記系統出現的種種問題，進行全面檢討
及修正，讓「寵物登記管理辦法」能真正保障守法民眾及其動物，避免
殺戮，以維護社會正義，符合動物保護法的精神。
寵物登記管理辦法施行概要
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寵物登記管理系統簡介
依據「寵物登記管理辦法」的精神及其內容，以下將之區分為四大
系統，並詳細說明如下：
壹、寵物辨識系統
貳、登記、協尋管理系統
參、取締違法系統
肆、狂犬病防疫系統
由於「狂犬病防疫系統」牽涉問題重大，故另闢專章說明。
壹、 寵物用辦識系統介紹
一、什麼是寵物用辨識系統？
所謂寵（動）物用辨識系統，是由微電子技術發展出來的「非接觸式
無線辨識系統」：以微晶片植入動物皮下組織，而電子感讀機（即俗稱
掃瞄器）則為辨識用配備。
二、什麼是晶片？
微晶片的外包裝是一種與動物組織具有共容性的生化玻璃管，本身則
是一種可以反射出無線電訊號成為辨識號碼的電化晶片，只有米粒一般
大，長度規格有12（或11.5）mm、14mm等數種。晶片以無菌包裝方式先
行裝在針頭內，再以皮下注射方式植入動物的皮下組織。微晶片一旦植
入，可以永久留存於動物體內，不易毀損、遺失。
國內自行研發或進口的各廠牌晶片辦識號碼的編寫方式（即編碼）
並不相同，目前瞭解有Trovan、Destron、Datamars以及國際認證ISO
CODE。
三、什麼是掃瞄器？
掃瞄器（電子感讀機），能產生低能量的無線電訊號，振動晶片，
使其發出回饋信號，轉換成號碼後顯示在液晶板面，以利閱讀，其感讀
時間約千分之一秒。
掃瞄器（reader）的功能最主要是能解讀晶片的編碼，但由於各個
廠商晶片編碼方式並不相同，甚至同一個廠牌也有不同編碼方式的晶片，
因此掃瞄器的判讀能力十分重要。目前市面上同時有兩種基本規格：
1.單頻—編碼判讀能力較單純，僅能判讀單一廠牌的晶片或同系統
之晶片，如Trovan和工研院(華能)晶片同系統；AVID和
Destron 同系統。
2.多頻---能判讀多種廠牌的晶片。
四、晶片和掃瞄器的互通與互容
晶片是否能被掃瞄器感讀，進而顯示晶片的號碼於掃瞄器上，是寵物
辦識系統能否成功的關鍵之一。但在開放市場自由競爭的前提下，「廠牌
的差異」--不同廠牌的晶片與掃瞄器可能無法彼此感讀，遂成為目前台灣
協尋系統功能無法發揮的重要因素。因此晶片是否具高互通性（能被其他
廠牌的掃瞄器感讀到）、掃瞄器是否具高互容性（能感讀其他廠牌的
晶片），將是寵物辨識系統能否真正成功運作的關鍵。
五、「寵物辨識系統」與「登記站登記作業」以及「寵物登記管理辦法」的相關性
「寵物辨識系統」在「寵物登記管理」中扮演著第一線的角色，若
辨識系統無法有效運作，導致「飼主重複植入晶片」、「掃瞄不出晶片
號碼」、「收容所及獸醫院無法確實有效執行掃描工作」……等問題，
則整個寵物登記管理的登記、協尋系統皆將因此停擺，更不可能執行
動物保護法中對惡意遺棄動物等相關違法事件的執法工作。
六、法源
寵物登記管理辦法第13條規定：寵物標識之頸牌及晶片編碼方式，
由中央主管機關規定之，其標識所用之頸牌、晶片由直轄市、縣（市）
主管機關辦理採購。
貳、 登記、協尋管理系統介紹
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參、取締違法系統介紹
一、目的
保護守法辦理寵物登記之飼主及動物權益，落實動物保護法。
二、法源
動物保護法
第21條 直轄市、縣(市)主管機關應置動物保護檢查人員，並得甄選 義務動物保護員，協助動物保護檢查工作。
動物保護檢查人員得出入動物比賽、宰殺、繁殖、買賣、
寄養、訓練、動物科學應用等場所，稽查、取締違反本法
規定之有關事項。
對於前項稽查、取締，不得規避、拒絕或妨礙。
動物保護檢查人員於執行職務時，應出示身分證明文件，
必要時得請警察人員協助。
第31條第六項
有下列情事之一者，處新臺幣二千元以上一萬元以下罰鍰，
拒不改善者，得按次處罰之：
六、飼主未依中央主管機關依第十九條第三項所定寵物登記
管理辦法規定期限辦理寵物之出生、取得、轉讓、遺失或死
亡登記者。
寵物登記管理辦法
第15條 飼主未依本辦法所定期限辦理寵物之出生、取得、轉讓、
遺失或死亡登記者，依本法第三十一條處罰。
第16條 本辦法發布前已飼養之寵物，飼主應於本辦法施行後一年
內，依本辦法之規定辦理寵物登記，逾期未辦理者，依前
條論處（即動物保護法第三十一條規定處以二千元以上一
萬以下罰鍰）。
三、執法人員
動物保護檢查員
四、執行項目：
a.取締未登記之寵物飼主。
b.查核寵物登記站運作情形。
c.取締未依規定進行動物登記之寵物繁殖、買賣業者。
現行台灣寵物登記管理作業流程圖
圖列： 行政關係或委託授權關係
寵物晶片及掃瞄器供需關係
登記管理系統
協尋系統
取締違法系統
狂犬病防疫系統
現行「寵物登記管理」的問題
壹、寵物用辨識系統部份
（一）、開放晶片廠牌自由競爭立意良善，但晶片編碼方式未統一規定，形成亂源
根據寵物登記管理辦法第13條規定：寵物標識之頸牌及晶片編碼方式，由中央主管機關規定之，其標識所用之頸牌、晶片由直轄市、縣（市）主管機關辦理採購。
但是，中央主管機關-行政院農委會，並未針對最重要的晶片編碼方式提出具體統一規定，亦未適度規定晶片規格。雖然鼓勵自由競爭，避免市場籠斷的精神立意良善，但僅開放地方主管機關自行採購各種廠牌晶片的結果，造成編碼不統一，掃瞄器功能無法發揮，衍生後續種種問題。
88年9月1日寵物登記施行辦法匆忙公佈後，在未與地方政府充分溝通協調下，中央即發布行政命令，在施行初期採免費登記的優惠，造成民眾一窩峰搶先登記的熱潮。在施行首日即發生包括桃園、台北地區晶片不足的現象。農委會又緊急釋出工研院研發完成的晶片，以舒緩缺貨壓力，而為因應龐大市場需求，各晶片廠商亦開始引進各類型的晶片以供市場所需，也因此造成晶片不但廠牌多，規格更多的狀況。
目前全國出現的晶片廠牌共有下列數種：
1.Avid（同時還有所謂的Avid Code晶片，這種晶片只有Avid公司
專屬的掃瞄器才能判讀。）
2.Trovan
3.Destron
4.Datamars
5.工研院（華能）晶片
6.水貨（據瞭解亦為Trovan之晶片）
而據了解，目前全國僅高雄縣、高雄市、宜蘭縣等三縣市，在委託民間機構設置登記站時，統一使用單一廠牌晶片。其他縣市則開放寵物登記站自行採購晶片。
（二）晶片編碼方式未統一，寵物登記站掃瞄器多為單頻，致使晶片判讀困難，寵物協尋效果大打折扣
如上所述，雖然晶片廠牌開放競爭，但主管機關卻未依法統一規定編碼方式，致使不同的登記站或動物收容所各有不同廠牌之晶片與掃瞄器，例如：AVID即引進專屬號碼之晶片，非其專屬廠牌的掃瞄器無法判讀。（ 即所謂AVID Code ，號碼編輯方式為AVID＊123＊456＊789，共16碼，僅能由專屬AVID Code的掃瞄器才能感讀）。廠商雖建議政府採用統一編碼ISO Code，但不被接受，在市場需求緊急的情形下，遂引進二種編碼的晶片。
根據「寵物記登管理系統」內所登記之登記站資料 ，其中有92%為動物醫院設置的登記站（共842家），為進一步瞭解目前登記站掃瞄器狀況，本研究以隨機抽樣訪查方式，針對其中的100家動物醫院作電話訪查（訪查表詳見附件二）。有效問卷為96份，所得結果是：
訪查的96家登記站中，有73家使用的是「單頻掃瞄器」，比率為76%，23家使用「雙頻掃瞄器」，而其中又有近2成的登記站同時有2支不同品牌的單頻掃瞄器。
多數登記站因雙頻掃瞄器單支售價過高，約3-4萬元，在成本考量下，仍使用單頻掃瞄器（更不可能有上述之專屬廠牌的掃瞄器），亦即僅能判讀單一廠牌的晶片，無法判讀不同廠牌的晶片，因此常發生晶片號碼無法判讀或判讀後無法「有效」輸入電腦系統的情形，最後則根本無法利用晶片來協尋主人，使得寵物協尋效果大打折扣。
動物醫院 所設登記站 掃瞄器訪查統計表
區域 （訪查數） 單 頻READER 雙 頻 READER 區域（訪查數） 單 頻READER 雙 頻 READER
台北市33 28 3 嘉義縣 7 5 2
台北縣20 17 2 南投縣 1 1
桃園縣市7 3 4 台南縣市 6 5 1
新竹縣市1 1 高雄縣市10 8 2
苗栗縣 2 2 屏東縣1 1
台中縣市 4 1 2 宜蘭縣3 3
彰化縣 2 1 1 花蓮縣1 1
雲林縣 2 2 台東縣1 1
合 計 71 52 14 合計 29 21 9
總 計（抽樣100） 96（有效問卷）
註：無效問卷台北市2家，台北縣及台中縣各1家，未列入統計
(三) 寵物辨識系統失效，協尋作業停滯，造成民眾對(寵物登記管理)的不
信任
(四) 問題分析
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貳、 登記及協尋管理的問題
登記部份
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協尋部份
一、 現況
二、 問題缺失
A. 因寵物辨識系統失效，加上登記過程有誤或未登記，出現(動物有晶片卻查無飼
主登記資料)的情形，因而阻礙協尋。
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B. 「寵物登記管理系統」之協尋功能不健全，影響協尋效率
現況及問題：
a. 目前「寵物登記管理系統」的協尋作業，主要是提供登記機關登錄犬隻走失資料，同時在拾獲犬隻並且掃瞄出晶片號碼時，能夠上網查詢飼主資料。另外在「遺失協尋」的部份，是讓飼主在「鍵入」犬隻晶片號碼及飼主證件號碼後，由系統核對已登記走失資料後，並回覆是否已經尋獲其走失的犬隻（見附件四）。然而荒謬的是，若已尋獲走失犬隻，則必然會通知飼主，又何必上網查詢？而真正能加速協尋作業，同時能讓飼主立即上網登錄走失犬隻的「現在急待協尋走失犬隻公告」功能，卻未建立。
b.系統協尋功能太弱：寵物登記站雖能查詢縣內其他登記站內寵物登記之基本資料，如晶片號碼、登記站站名及連絡方式。但是搜尋資料過程冗長，資料不易翻檢，無法輸入晶片號碼就能立即知道其所登記的登記站資料，而須一頁一頁的翻檢或加以列印下來，一筆一筆核對，十分耗時，換句話說，僅能發揮電腦資料儲存功能，卻無法發揮電腦快速搜尋正確資料的功能，有違「寵物登記管理」的精神。
c.「寵物登記管理系統」應整合由晶片廠商自行設置之協尋系統，以提昇協尋功能的效率及完整性。
為提供消費者服務，晶片廠商所自行設置的協尋系統在「寵物登記管理辦法」施行前即已十分完整。不但設立協尋電話專線，設有專人負責協尋業務，同時更設有走失犬隻資訊專刊，將走失犬隻資料公告於網路及其合作之登記站（主要為獸醫院），讓協尋單位能以最快的速度取得走失犬隻的資料，提昇協尋效果。然而目前中央主管機關所轄的「資料」系統卻只是在「管理」犬隻資料，有關協尋的實際運作機制卻「付之闕如」，顯有欺騙「動物管領人」──寵物飼主的嫌疑。
參、 取締違法的問題
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令人憂心忡忡的──狂犬病防疫系統
一、前言
「寵物登記管理」的目的，除了要能有效掌握全國民眾飼養寵物資料，以避免惡意遺棄等行為外，另一項攸關動物生命權益、全民健康與環境衛生安全的工作，即是要積極的防堵狂犬病疫情發生的可能。
狂犬病是一種人畜共通傳染病，包括人類在內的任何溫血動物都可能是傳播媒介。一般家畜或人類感染狂犬病，通常都是被罹患狂犬病的溫血動物咬傷而感染，感染狂犬病病毒的人，發病時會經歷極悲慘的折磨，病程約二至六天以上，死亡率高達百分之百。
台灣地區於民國三十七年至四十七年間，爆發狂犬病疫情，共有四百九十一人因感染狂犬病而死亡，當時政府因而緊急施行全面為畜犬施打狂犬病預防注射及野犬撲殺的政策。民國五十年以後，狂犬病漸漸匿跡，致使一般民眾並不了解狂犬病疫情爆發的可怕，對平日即需提高警戒的防疫漸失戒心，導致目前台灣狂犬病預防注射率逐年降低。
由於台灣是個四面環海的島國，鄰近國家除日本外，都是狂犬病疫區。而台灣漁船走私又十分猖獗，許多走私進口的溫血動物—如各種寵物鼠、犬、貓等，都可能是傳播狂犬病病毒的媒介。
二.法源：
寵物登記管理辦法第三條規定：飼主應於寵物出生日起四個月之內，檢具下列文件，向直轄市、縣（市）主管機關或其委託之民間機構、團體（以下簡稱登記機構）辦理寵物登記：
一、 飼主身分證明文件。
二、 中央主管機關指定之預防注射證明文件。
三、 寵物晶片、頸牌之成本與植入手續費及登記費之繳費收據。
營利性寵物繁殖或買賣業者所飼養之寵物，出生日起六個月內，未經販售者，得暫免辦理登記。
三、最初規劃的目的
A.藉由寵物登記管理制度提昇狂犬病預防注射率
B.將狂犬病預防注射納入寵物登記管理制度，以建立追蹤管道及定期追蹤機制。
四、規劃之作業方式及配套措施
（一）、配合登記作業
1. 尚未植入晶片及登記的寵物：
飼主在辦理寵物登記前，必須先為寵物施打狂犬病預防注射，才能辦理登記。
2. 已植入晶片，但尚未登記的寵物：
若仍未施打狂犬病疫苗必須立即注射，已施打者則須取得注射證明方能辦理登記。
（二）亡羊補牢--中央主管機關農委會準備將狂犬病的預防注射資料，鍵入寵物登記管理系統
目前農委會正準備委託資策會在「寵物登記管理系統」內規劃一「狂犬病注射資料」目錄，希望能提供各地方主管機關，每年固定追蹤及通知飼主應攜帶寵物前往施打疫苗。地方主管機關則依上述資料，依不同犬隻的施打日期，進行通知飼主施打狂犬病疫苗的工作。據了解，通知方式可能以郵寄通知函為主。
但事實上，若以目前已登記的448,145隻家犬來推算，平均全國26個縣市每縣市登記數約2萬隻，亦即每縣市主管單位每年須通知2萬隻家犬的飼主為犬隻施打疫苗。以現階段公務人員多是一人兼辦多項業務的情形來看，平均每個月須通知1666位飼主，每天須發出約60封通知函，行政業務十繁重。此外，若僅以郵件通知飼主，仍是十分被動且消極，其效果與過去採用公告方式，相去不遠。
五、令人憂心的問題
（一）全國犬隻狂犬病防疫能力目前僅達四成
根據農委會家畜衛生試驗所於今年一至四月，監測台灣地區犬隻狂犬病抗體情形，顯示國內犬隻狂犬病抗體陽性率（即犬隻對狂犬病病毒有抗體），家犬為42.5%，流浪犬更只有38.9%。平均抗體率較87年的60%，88年的57.6%，下降甚多。換句話說，距離科學性門檻，即80%抗體陽性率，還有一大段距離。更何況加上目前已愈來愈嚴重的流浪貓問題，發生狂犬病疫情的危機，早已因寵物登記率的偏低以及未能一開始就結合防疫措施，而出現警訊 。
（二）寵物登記制度未能配合提昇狂犬病預防注射普及率
自去年九年實施至今，全國寵物登記率僅20.2%，狂犬病預防注射情形，自然也隨寵物登記率陷入瓶頸。若將狂犬病的另一衝擊對象--貓也估算在內，則寵物登記未能提升防疫的普及化，可說是動物保護主管機關的重大政策失誤，相關官員應負政策責任。
整體而言，若無法全面提昇狂犬病預防注射率，一旦發生疫情，必將重演民國四十九年全面撲殺犬貓等大量流浪動物，以及大量家犬被丟棄、被捕殺的悲劇。
六、農委會決策一意孤行，漠視學者及民間團體意見
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民間團體曾提供之政策建議
再次提出建議
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總 結
整體而言，寵物登記管理辦法每個環結都出現問題：晶片編碼未統一，掃瞄困難；寵物及繁殖業的種公種母群及其所販賣的動物並未落實登記；寵物登記站陷入低登記率的瓶頸；協尋系統各環結問題叢生，運作困難，效果不彰；動物收容所設備不足，執行過程粗糙；動物保護檢查員制度未能建立，其專職工作與專業形象不受尊重等等；造成許多犬隻「冤獄」、「冤死」，動物與飼主權益受損無法挽回的情形。而登記管理制度未能配合防疫政策，現有犬隻抗體陽性率偏低，狂犬病疫情危機升高，則可能影響動輒十萬、百萬流浪動物及寵物犬貓的生命權益，社會心理的健康與國際形象的維護。
中央主管機關應該針對目前寵物登記以及狂犬病防疫系統出現的種種問題，立即進行全面檢討及修正，同時嚴格督促地方政府「確實」設置「動物保護檢查員」務實訓練工作，以期能夠真正落實動物保護法的執法。
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